Mandatorní výdaje
V tomto článku se podíváme na mandatorní výdaje. Nedozvíte se ale jen to, probereme si i státní výdaje, tvorbu státního rozpočtu a související legislativu. Hlavně se ale v článku zaměříme na problémy vysokého podílu mandatorních výdajů na celkovém státním rozpočtu v souvislostí s nemovitostní krizí v roce 2008 a v současnosti, kdy se naše ekonomika uchyluje do další ekonomické recese.
Než se pustíme přímo do problematiky mandatorních výdajů, bude potřeba nejprve uvést několik souvisejících pojmů. Mandatorní výdaje jsou totiž jen jedna část výdajů státního rozpočtu.
Státní rozpočet České republiky
Státní rozpočet České republiky je vlastně finanční plán hospodaření republiky. Ústředním orgánem státní správy pro vytváření státního rozpočtu je Ministerstvo financí. Účet státního rozpočtu je spravován centrální bankou – ČNB.
Státní rozpočet České republiky je schvalován Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky zákonem, jehož návrh vypracovává Ministerstvo financí a schvaluje vláda. Přijímání státního rozpočtu popisuje a upravuje zákon o rozpočtových pravidlech.
Příjmy státního rozpočtu
· Daně přímé zdaňují majetek nebo příjem osoby:
o Daně z příjmu fyzických osob a právnických osob
o Daně z nemovitosti
o Daně z převodu nemovitosti, dědická a darovací
o Daně silniční
· Daně nepřímé zdaňují prodej zboží nebo služeb:
o Spotřební daň
o Daň z přidané hodnoty (DPH)
o ekologické daně
· Sociální pojištění
· Evropské fondy
· Ostatní příjmy
Příjmy z privatizace a zisky ze státní účasti v podnicích nejsou součástí státního rozpočtu, nýbrž jsou příjmem mimorozpočtových fondů ČR. Zákon o zrušení Fondu národního majetku definuje konkrétní tituly, na které mohou být tyto prostředky z privatizace a dividend věnovány. Příjmy je možné převést na Státní fond dopravní infrastruktury, Státní fond rozvoje bydlení a k finanční podpoře projektů rozvoje území určených pro průmyslové využití schválených vládou.
Výdaje státního rozpočtu – druhy výdajů
Výdaje SR můžeme rozdělit na mandatorní, kvazimandatorní a ostatní (konečně se dostáváme k jádru tématu tohoto článku).
1. Mandatorní výdaje státního rozpočtu
Jedná se o takové prostředky, které musí vláda vynaložit ze zákona, tedy tyto prostředky nemůže volně snižovat ani zvyšovat, ani jen tak rozhodovat o jejich výši. Jsou to zejména položky jako dávky sociálního zabezpečení, státní příspěvek na penzijní připojištění a stavební spoření, dávky státní sociální podpory, dávky v nezaměstnanosti atd.
Mandatorní výdaje České republiky
Mandatorní výdaje České republiky jsou povinné prostředky, které musí vláda vynaložit. Povinné jsou z toho důvodu, že jsou stanoveny zákonem, jinou právní normou nebo vyplývají z jiných pevně daných smluvních závazků státu. Jejich výši proto nelze při plánování rozpočtu upravovat. Celkové mandatorní výdaje za rok 2015 byly přibližně 714 mld. Kč, tj. cca 17 % hrubého domácího produktu (HDP).
Mandatorní výdaje nejsou jednotlivými státy světa sledovány v porovnatelné podobě, což je způsobeno například odlišnou legislativou v jednotlivých státech, neexistuje tedy žádná společná definice těchto výdajů. Podle Ministerstva financí České republiky do mandatorních výdajů patří položky jako mandatorní výdaje vyplývající ze zákona, ostatní mandatorní výdaje a tzv. quasi mandatorní výdaje. Mandatorní výdaje, které vyplývají ze zákona, mají největší objem, a to zejména díky sociálním transferům, tedy sociální politice našeho státu. Celkově sociální transfery státu tvoří více jak polovinu veškerých vládních výdajů.
2. Ostatní mandatorní výdaje státního rozpočtu
Jsou to především hypotéční úrokové podpory, kurzové ztráty při správě státního dluhu, realizace státních záruk, transfery mezinárodním organizacím apod.
3. Kvazimandatorní výdaje státního rozpočtu
Kvazimandatorní výdaje jsou hlavně výdaje na aktivní politiku zaměstnanosti, armádu, zahraniční pomoc, platy zaměstnanců veřejného sektoru a duchovních, investiční pobídky aj., ale patří sem také příspěvky do rozpočtů mezinárodních organizací.
4. Ostatní výdaje státního rozpočtu
Stát nemá povinnost tyto výdaje realizovat, ale chce tak učinit například z toho důvodu, aby vláda mohla splnit svůj vládní program.
Tvorba státního rozpočtu a legislativní proces
Podstatu této problematiky upravuje Ústava České republiky (1/1993 Sb.).
Návrh zákona o státním rozpočtu předkládá vláda (což je oproti běžnému zákonu výrazné omezení), o návrhu státního rozpočtu jedná pouze Poslanecká sněmovna (nikoliv Senát) a po prvním čtení v Poslanecké sněmovně se rozpočtem zabývají jednotlivé sněmovní výbory.
Ve druhém čtení se už poslanci snaží prosadit různé potřebné pozměňovací návrhy (tzv. krájení medvěda). Po třetím čtení se o zákonu hlasuje. Aby byl rozpočet (respektive zákon o něm) schválen, musí získat nadpoloviční většinu hlasů. Potom ho podepíše prezident a vyhlásí se ve Sbírce zákonů ČR.
Zákon o státním rozpočtu se přijímá každoročně pro nový fiskální rok, pokud se nezpozdí, od prvního ledna. Není-li zákon o státním rozpočtu přijat do 31. 12., hospodaření státu se do přijetí zákona řídí podle tzv. rozpočtového provizoria, které zpravidla odpovídá pravidlům rozpočtu z předcházejícího roku. O rozpočtu se pak rozhoduje v lednu až únoru.
Senátu nepřísluší přijímat zákonná opatření ve věci státního rozpočtu dle článku 33 Ústavy a neschválení státního rozpočtu může také negativně ovlivnit důvěru vlády.
V historii České republiky se nepodařilo schválit státní rozpočet pouze jednou, a to za vlády premiéra Zemana, kdy však rozpočtové provizorium fungovalo pouze v lednu. Nakonec schválení rozpočtu předcházela Opoziční smlouva a odstoupení několika málo ministrů.
Státní závěrečný účet
Výsledný stav hospodaření se většinou (logicky) liší, více či méně, od plánovaného rozpočtu. Sněmovna rozhoduje o rozdělení přebytku případně o uhrazení deficitu (nedostatku). Je to dokument, jehož návrh na schválení předkládá Poslanecké sněmovně vláda, a to nejpozději do konce dubna, který následuje po hodnoceném rozpočtovém roku.
Přehled bilance rozpočtu
Do vzniku samostatné České republiky v roce 1993 existoval vedle rozpočtu ČR i rozpočet federální, a tak čísla bohužel nejsou porovnatelná. Objem rozpočtu se každým rokem zvyšuje, což souvisí jednak s inflací, jednak s růstem reálného HDP.
Jenom v letech 1998 a 2010 (v obou případech probíhající ekonomická krize) byly plánované příjmy nižší oproti minulému roku, v letech 1998 a 2011 pak výdaje. Dříve totiž byl vyrovnaný státní rozpočet považován za vysoce žádoucí cíl. Do roku 1998 byly navrhované rozpočty vyrovnané, od roku 1999 pak jako schodkové v souladu s reálným stavem.
Příjmy a výdaje České republiky
Při hodnocení bilance je nutné vzít v úvahu, že zisky ze státní účasti v podnicích a příjmy z privatizace nejsou součástí státního rozpočtu, nýbrž příjmem mimorozpočtových fondů ČR. Po započtení utržených a utracených příjmů z privatizace je skutečná bilance mnohdy velmi rozdílná. Nejvyšší příjmy z privatizace realizovala vláda Miloše Zemana v letech 1999-2002 a to celkem ve výší více jak 500 miliard. U bilance je také nutné počítat s hodnotou finančních prostředků v čase. Kvůli inflaci by 50 miliard v roce 2000 mělo zhruba o třetinu až polovinu větší hodnotu než v roce 2015.
Statní rozpočet v období krize a negativní vliv vysokého podílu mandatorních výdajů
Touto dobou před více jak deseti lety, v předvečer finanční a ekonomické krize, u nás končilo období výrazné ekonomické konjuktury (průměrné tempo růstu reálného HDP za roky 2005-2008 bylo 5,3 %, za deset let 1999-2008 přes 4 %). Navzdory tomuto desetiletí hospodářského růstu stát vytvářel obrovské rozpočtové schodky (připomeňme si, že nejvíce to bylo 109 mld. v roce 2003, nejméně v roce 2008 přes 20 mld., průměrný deficit ve vztahu k HDP v letech nejrychlejšího růstu 2004-2008 byl 2 % HDP).
I když nás na přelomu let 2008 a 2009 z pohledu vládních výdajů nezasáhla finanční krize, která ušetřila naše veřejné rozpočty od masivních záchranných injekcí (na rozdíl od většiny zemí Evropy), následná importovaná ekonomická krize obnažila dlouhodobé strukturální respektive systémové potíže našich veřejných financí. Ukázala mimo jiné, jakým problémem je omezený manévrovací prostor vlády v rámci rozpočtu při výrazném ekonomickém zpomalení. Tento problém byl způsoben hlavně vysokým podílem mandatorních výdajů v našem státním rozpočtu.
A jak vypadají mandatorní výdaje dnes, opět na prahu ekonomické recese?
V současné době po cca deseti letech opět vrcholí období konjunktury (průměrný růst reálného HDP za poslední čtyři roky 2017-2017 byl 3,7 %) a ekonomika už vykazuje znaky přehřátí (zejména na trhu práce). Státní rozpočet sice nevykazuje příliš hluboké rozpočtové deficity (v letech 2016 skončil rozpočet výrazným přebytkem 62 mld. a v roce 2017 mírným schodkem 6 mld. korun), byť deficitního sestavování státního rozpočtu se vláda ani nyní nezbavila. Co je ale ještě důležitější, že strukturální potíže státního rozpočtu za uplynulých deset let nevymizely. Spíše přesně naopak. Problém poměru mandatorních výdajů se stal ještě tíživější než dříve.
Mandatorní výdaje jsou takové výdaje rozpočtu, které musí vláda v daném roce vynaložit, ať chce nebo nikoliv. Patří sem výdaje vyplývající ze zákona (zejména sociální transfery jako jsou výdaje na starobní důchody, dávky nemocenského pojištění, státní sociální podpory, dávky v nezaměstnanosti, nebo platby státu do systému zdravotního pojištění či výdaje na dluhovou službu), ale také výdaje dány jinými právními normami či závazky (příspěvky do rozpočtu EU a mezinárodních organizací či státní záruky).
Objem těchto mandatorních výdajů je v rozpočtu naplánovaný ve výši 755,9 mld. korun, to představuje více jak 55 % z celkových rozpočtových výdajů. Oproti roku 2008 vzrostly mandatorní výdaje o 30 % (z 581,8 mld. korun). Jejich největší část tvoří sociální transfery (přes 80 % mandatorních výdajů) a jejich podíl neustále narůstá. Od roku 2008 se sociální transfery České republiky zvýšily o 34 %, tedy více než celkové mandatorní výdaje.